¿Cuál es el alcance de la exigibilidad de los títulos ejecutivos en el proceso administrativo de cobro coactivo?
En este estudio pretendemos hacer análisis jurídico sobre la procedencia y exigibilidad de los títulos ejecutivos, y que son sujeto de cobro coactivo por las Entidades que están legalmente habilitadas para dicha función, en virtud del Artículo 832 del Estatuto Tributario en Colombia. Para ello es importante identificar un primer momento que en nuestro concepto se constituye como piedra angular antes de llegar al cobro, y es hacer el estudio del Título Ejecutivo, es decir, de lo que se interpreta a la luz de ser claro, expreso y exigible, o que preste merito ejecutivo, requisitos sine qua non en el procedimiento establecido en el Articulo 823 y siguientes. Ya, en un segundo momento, se analizará el proceso per se, esto para que en cumplimiento de los principios urdimbre que rigen el procedimiento administrativo, se desarrolle un proceso de estudio, y cobro del Título en concordancia con lo establecido no solo en Estatuto Tributario, y la Ley 1474 de 2011, sino también de la Constitución Política de 1991.
Identificado los momentos con los que se dará estructura a este documento, en el primero es necesario acudir a lo señalado por el Artículo 828 del Estatuto, acerca de lo que presta merito ejecutivo para el cobro, y es:
ARTICULO 828. TITULOS EJECUTIVOS.
Prestan mérito ejecutivo:
- Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación.
- Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.
- Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional… (Negrilla fuera de texto) (L. 1437, art. 828 ,2011)
Se subraya el numeral tercero, debido a que la causal, en virtud de lo que establece el Código de lo Contencioso Administrativo y de Procedimiento Administrativo (CPACA), para la configuración de un Acto Administrativo, debe cumplir con los requisitos de ser claro, expreso y exigible como ya se mencionó, esta última característica se le da una mayor transcendencia, en razón a que el proceso utilizado para expedir este tipo de actos, no solamente debe cumplir con la condición de hacer claridad sobre la obligación a cobrar, (de donde proviene) o dejar expresamente señalado en números y letras la suma, (circunstancias que tienen que coincidir), sino también, que las Entidades Estatales, en cabeza de quienes ostenta esta función, deben cumplir con unas formas y procedimientos legales para que ese Título, sea exigible, desde el punto de vista del respeto al Debido Proceso, y Derecho de Defensa.
En el particular, es preciso resaltar lo que la Honorable Corte Constitucional, ha definido para que un Acto Administrativo, tenga validez, y de él se predique su existencia.
La existencia del acto administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la Administración se manifiesta a través de una decisión. El acto administrativo existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido por la Administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual manera, la existencia del acto administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición, condicionada, claro está, a la publicación o notificación del acto, según sea de carácter general o individual. (C.C., C-069/95, p. 39, 1995)
Lo que quiere dar en entender el Alto Togado, es que para hablar de la existencia de un Acto, obligatoriamente nos tenemos que dirigir directamente a que este plasmada la voluntad de la Entidad, como segundo requisito, tenemos que revisar su vigencia, en la que implícitamente va ligado al cumplimiento de actos como el de publicación, notificación, y respeto en general de las garantías con las que cuenta quien está siendo investigado.
Ahora, yéndonos a lo estipulado en el CPCA, es necesario revisar el articulado del Capítulo V y VI, a partir de los Artículos 65 al 82, sobre las publicaciones, notificaciones, y recursos en vía administrativa. En un ejemplo, justamente el cumplimiento de lo que establece el «ARTÍCULO 67. NOTIFICACIÓN PERSONAL. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse…» (L. 1437, art. 67 ,2011)
Es decir que por regla general, y en primera medida las notificaciones que pongan fin a una decisión, deben notificarse personal, verbi gracia la Resolución que impone multa a una empresa por incumplir la normatividad ambiental vigente, decisión que debe estar soportada por la aplicación de lo establecido anteriormente, es decir, de la notificación de esta Resolución, con la oportunidad de diez (10) días dada por Articulo 76, para interponer recurso de reposición en virtud del numeral 1 del Artículo 74 de la misma Ley. Visto esto, lo último que tiene que pasar en el procedimiento, es que la decisión a través de auto, surta ejecutoria, pues ese es el momento eureka para predicar la validez y legalidad, no solo del proceso detrás, sino de la decisión en sí misma, en este caso, la que impuso una sanción traducible en multa pecuniaria, y que está sujeta desde luego para nuestros efectos, al cobro coactivo.
Teniendo claro lo anterior, es menester señalar que no podemos contemplar exigibilidad del Titulo Ejecutivo, sin que se de el cumplimento de lo anterior, es por eso, que consideramos de mayor relevancia hacer una mención a la forma en cómo debe contemplarse la ejecutoriedad, para proceder luego, a lo señalado en el Artículo 823 del Estatuto Tributario.
En ese sentido, y para dar entrada al segundo momento, es decir al proceso de cobro coactivo, luego de haber hecho el estudio del título, se debe iniciar por verificar la competencia funcional y territorial de la Entidad para lleva a cabo el proceso, conforme lo señala los Artículos 823 y 824 del Estatuto Tributario, y que desde luego competencia otorgada por una norma elevada a la categoría de Ley. Después de haber pasado ese filtro, se tiene que surtir la notificación del Auto de Mandamiento de Pago como lo establece el Artículo 826 del mismo Estatuto, otorgando un plazo al deudor de comparecer en un término de diez (10) días, de lo contrario, la Entidad notificara por correo.
Hasta ahí, podemos asegurar que esas etapas, ineludiblemente se tienen que cumplir, pues como todos los procesos de naturaleza administrativa, se sujetan a la presentación de diferentes aristas como la solicitud de revocatoria directa de que trata el Artículo 829-1, que se presenta cuando existen situaciones por discutir sobre la conformación del título, que se hace por vía gubernativa, generando en ese evento la suspensión del proceso de cobro, y que así las cosas puede hacer variar el curso del mismo.
Por lo anterior, y teniendo en cuenta que frente a ese mandamiento de pago, puede o no presentarse excepciones, claro está, si se surte la notificación del mismo, es necesario profundizar, en el eventual caso de que se llagaran a proponer excepciones de acuerdo al Artículo 831 del Estatuto, hecho que debe analizarse desde la óptica de lo mencionado por el Consejo de Estado, en Sentencia 23288, el cual deja claro cuál es la procedencia de la Excepción de Falta de Ejecutoriedad del Acto Administrativo, cuando se predica el cobro coactivo en el Auto de Mandamiento de Pago; al respecto refiere:
La Sala ha precisado que para que se pueda predicar la ejecutoria de un acto administrativo, necesariamente se parte del entendido de que dicho acto se notificó en debida forma al interesado y, por ende, se dio la oportunidad para que ejerciera el derecho de defensa y de contradicción interponiendo los recursos procedentes o los medios de control ante esta jurisdicción, para debatir la legalidad de dichos actos administrativos.
Agregó que para que se pueda iniciar el proceso de cobro coactivo con el fin de hacer efectiva la obligación a favor de la Administración de Impuestos, es indispensable que esta conste en un título ejecutivo que se encuentre debidamente ejecutoriado. La ejecutoria del acto administrativo depende de la firmeza del mismo, la que se adquiere en la medida en la que la decisión de la Administración le resulta oponible al administrado, cuando sean conocidos por este a través de los mecanismos de notificación previstos en la ley o cuando se dé por notificado por conducta concluyente. (C.E., Sala Plena, No. 25000-23-37-000-2014-01291-01, p. 1, 2018)
De esta forma, es clara la posición de este Tribunal, respecto a la forma valida de predicar la Excepción de Falta de Ejecutoriedad del Título, y esta es, que el título en inicio, conformado por en un proceso administrativo, surta las etapas notificando.
En conclusión, y dejando a un lado la forma explicativa de desarrollar un estudio que dedique esfuerzos a adelantar un análisis que se apega a la norma sustantiva, es decir un enfoque positivista, pues consideramos que al fin y al cabo la norma están ahí, que no es menos relevante, no obstante un estudio del proceso administrativo de cobro coactivo, necesariamente tiene que interpretarse a la luz de la aplicación de los principios de la función administrativa, y que toman mayor relevancia, garantías mínimas como el debido proceso, y oportunidad para la defensa, pues para nadie es un secreto, que esta función si bien se jacta de tener unas reglas claras respecto al proceso a seguir, naturalmente presenta inconveniente porque quienes están encargados de realizarla, no lo hacen consonantemente con las reglas de la Ley 1437 de 2011, y de Estatuto Tributario. Es por eso, que a la respuesta de la pregunta que da inicio a este texto, el alcance legal de la exigibilidad de los títulos ejecutivos, que son susceptibles del cobro, está directamente supeditada al cumplimiento de todo lo que señalamos, y que presentándose así, cualquier solicitud de revocatoria directa, o en su caso, ante la justicia ordinaria, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de que trata la Ley 1437, estará en entredicho, pues se tiene la certeza de que el proceso se surte conforme a la aplicación integral de la Constitución, Ley, y demás normas concordantes.